建筑行業在復工復產后，因疫情防控產生的額外費用（以下簡稱“疫情防護費”）是否應計入工程造價，成為發承包雙方爭議的焦點。這一問題涉及《民法典》中的不可抗力與情勢變更原則、建設工程合同的解釋規則、地方政府規范性文件的效力邊界等多重法律關系的交叉。本文結合現有法律規定、司法裁判及地方政策，系統分析疫情防護費的構成、法律性質及計價規則，并提出實務操作建議。

一、疫情防護費的構成及法律性質

（一）疫情防護費的具體范圍

根據住建部及各地文件，疫情防護費主要包括以下內容：  

1.直接防疫物資費用：口罩、消毒液、防護服、測溫設備等消耗性物資采購成本。  

2.人員管理成本：包括核酸檢測費用、隔離觀察區租賃費、防疫專員人工費。  

3.施工調整成本：因分時作業、減少人員聚集導致的效率降低損失；臨時增設防疫設施（如隔離板房）的費用。  

除以上內容之外，其他間接費用如因疫情導致的物流受阻、材料價格上漲等衍生成本是否屬于疫情防護費存在爭議，且與材料費人工費調差問題存在競合，部分地方文件如《廣東省建設工程造價改革試點工作實施方案》明確將“疫情防控導致的材料價格波動”單獨列為調價因素，與疫情防護費并列，二者需區別對待。

（二）疫情防護費的法律性質

1.適用不可抗力

依據《民法典》第180條，疫情屬于不可抗力，由此增加的履行費用應適用不可抗力規則。但傳統不可抗力理論側重于“免責”而非“費用分擔”，需結合建設工程合同特殊性突破傳統框架。  

 如（2023）遼01民終20034號案件中，二審法院認為：關于上訴人提出防控費和人工費的分攤不合理問題，上訴人認為一審法院將所有費用均判令上訴人承擔不合理，認為雙方應當平均分擔。上訴人的理由是按照遼住建2020年12號文件第（五）條規定，按GB50500-2013第9.10條規定，按不可抗力原則，對因疫情增加的費用由雙方分別承擔。本院認為上訴人主張的條款是該文件對合同沒有約定情況下的增加費用分擔的總體處理原則，本案被上訴人所主張的費用是依據相關簽證進行的鑒定計算出的金額，且該文件第五部分第（七）、（八）條款要求將因防疫增加的措施費、人工費計入造價，一審法院處理方式也是符合上述規定，故本院不再對分擔方式作出調整，對上訴人的該項請求不予支持。

2.適用情勢變更 

《民法典》第533條允許在合同基礎條件發生重大變化時調整價款。疫情防護費的突發性與不可預見性符合情勢變更要件，但需注意與商業風險的區分——若合同簽訂時疫情已存在，可能被認定為承包人應預見的風險。 

3.行政規范性文件效力問題

住建部及地方文件（如《江蘇省建設工程費用定額》）明確將疫情防護費列為“暫列金額”或“措施項目費”。此類文件雖非法律，但在司法實踐中常被作為行業慣例或合同默示條款援引。  

如（2022）魯03民終745號案件中，二審法院認為：關于萬達公司有關不應計取疫情防護費14090.40元和疫情期間人工費調增77367.786元的主張，經查，山東省住房和城鄉建設廳發布《關于新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間建設工程計價有關事項的通知》（魯建標字［2020］1號）及《山東省住房和城鄉建設廳關于加強工程建設人工材料價格風險控制的意見》（魯建標字［2019］21號）對此有明確規定，一審法院據此將上述兩項費用計入涉案工程造價符合相關規定要求，也與本案事實相符。

（三）疫情防護費計取規則的相關規定

1.明確將疫情防護費列為“其他項目費”

《無錫市關于明確建設工程疫情防控費用計取相關事項的通知錫建建市〔2022〕8號》規定：因疫情原因，項目被要求停工且臨時封控工地，工地內部在場施工人員被隔離在工地現場，該期間的基本生活保障費用，應按照人社部門的規定計取，列入其他項目費。因疾控部門或發包人要求，施工人員核酸檢測費用，承包人提供相關部門通知（通告）及委托核酸檢測合同、票據等憑證按實際發生金額計取，列入其他項目費。

2.采用簽證模式

《江蘇省關于新冠肺炎疫情影響下房屋建筑與市政基礎設施工程施工合同履約及工程價款調整的指導意見蘇建價〔2020〕20號》規定：工程復工前疫情防控準備及復工后施工現場疫情防控的費用支出，包括按規定支付的隔離觀察期間的工人工資，由承包人向發包人提供疫情防控方案，經發包人簽證認價后，作為總價措施項目費由發包人承擔。

3.適用不可抗力規則

《廣東省住房和城鄉建設廳關于精準施策支持建筑業企業復工復產若干措施的通知》規定：因受疫情影響而停工期間產生的各項費用，應按照法律法規、合同條款及《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2013）第9.10條不可抗力的有關規定，由發承包雙方合理分擔。

二、合同無約定時的法律適用規則

1.合同簽訂在疫情發生前：不可抗力

根據《民法典》第180條，不可抗力需滿足“不可預見、不可避免、不能克服”三要素。2020年1月疫情暴發前簽訂的合同，承包人無法預見到防疫支出，符合不可抗力要件。  依據《建設工程施工合同（示范文本）》第17.3.2條，發包人應分擔承包人因不可抗力增加的“必要費用”。但部分法院認為，疫情防護費屬于“社會性風險”，應由公共利益代表者（政府）或雙方按收益比例分擔。

（2024）云民申1324號案件中，再審法院認為：對于疫情防控物資費，根據《住房和城鄉建設部辦公廳關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》第五項“加強合同履約變更管理。疫情防控導致工期延誤，屬于合同約定的不可抗力情形。地方各級住房和城鄉建設主管部門要引導企業加強合同工期管理，根據實際情況依法與建設單位協商合理順延合同工期。停工期間增加的費用，由發承包雙方按照有關規定協商分擔。因疫情防控增加的防疫費用，可計入工期造價；因疫情造成的人工、建材價格上漲等成本，發承包雙方要加強協商溝通，按照合同約定的調價方法調整合同價款”內容，結合鑒定意見確認的金額，原審法院將該疫情防控物資費14052.21元計入工程價款并無不妥。

2.合同簽訂時疫情已存在但未約定：風險分配

如合同簽訂時疫情已然發生，則“不能預見”的要求存在認定難度。若合同約定“固定總價包干”“風險范圍包含一切政策性調整”，可能被認定為承包人自愿承擔風險。若合同無明確風險條款，則需根據《民法典》第510條進行補充解釋。若合同簽訂時若政府已出臺文件明確疫情防護費計入工程造價（如《江蘇省住建廳關于新冠肺炎疫情防控期間工程建設的指導意見》），則此類文件具有行政指導效力，可視為合同默示條款。  

上海市第二中級人民法院《2020-2022年上半年涉疫情商事合同糾紛案件審判白皮書》中認為，疫情發生之后締結的合同，應重點審查疫情、防疫措施是否為合同主體“不能預見”。實踐中，相當數量的合同，特別是標的物為涉疫物資或相關生產原料、設備的合同締結在疫情發生之后，糾紛訴至法院后，當事人依然堅持疫情、防疫措施對合同履行的障礙構成不可抗力主張減免違約責任。無法被合同主體預見是不可抗力的必要構成要件，在疫情客觀發生后，疫情及防疫措施對商事活動產生的影響已經展現，而借助發達的媒體渠道，商事主體也很容易獲悉新冠肺炎及防疫措施的影響。法律要求合同主體履行合同應遵守誠實信用原則，亦將每一位具備完全民事行為能力的商事主體作為理性人看待，合同主體應在合同訂立和履行的過程中就已然發生的疫情和防疫措施產生的影響做相當程度的考量，案例統計反映出，因難以有證據顯示合同履行受阻是因為受到了遠超當事人預見能力的突發疫情或防疫措施的影響，司法審判對疫情發生后訂立的合同中，疫情及防疫措施是否還能構成不可抗力持非常審慎的態度。

三、結語

疫情既符合不可抗力的構成，也可能引發情勢變更，二者在費用分擔規則上存在交叉。不可抗力適用于費用分擔的“有無”問題，情勢變更適用于費用金額的“調整比例”問題。疫情防護費是否計入工程造價，本質上是風險分配與公平原則的平衡問題。在合同無約定時，應結合不可抗力規則、情勢變更原則及地方政策綜合判斷，避免機械適用“合同嚴守”導致顯失公平。

承包人角度而言，應及時簽訂補充協議，固定疫情防護費的計算方式，同時保留采購憑證、政府指令等證據，避免因“必要性”舉證不足敗訴。發包人角度而言，應后續在招標文件中明確疫情防護費的包含范圍，要求承包人提供費用明細，防止虛報。